“凈礦”出讓是我國礦業權出讓制度的一項重大創新

“凈礦”出讓是我國礦業權出讓制度的一項重大創新 | 2020-11-09

  其本質是要求政府主動作為,盡可能在出讓礦業權之前做好充分準備,保障礦業權人競得礦業權后按期順利進場勘查開采。

  2019年12月31日,自然資源部發布《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(以下簡稱《意見》),將“凈礦”出讓作為11項改革任務之一進行部署?!兑庖姟穼嵤┮詠?,各地積極推進“凈礦”出讓,探索出了一批好的做法和經驗,同時也遇到了一些政策層面和操作層面的障礙和難題。

  為及時總結交流經驗,加快推進“凈礦”出讓工作,10月23日,“凈礦”出讓分析研討會在廣西南寧舉行。山西、黑龍江、江蘇、浙江、江西、湖北、廣西、貴州8省(區)與會代表分別介紹“凈礦”出讓典型實例,重點剖析難點并提出對策建議?!吨袊匀毁Y源報》對這次會議情況進行盤點梳理,以期對各地的“凈礦”出讓工作提供參考與借鑒。

  各地加快推進“凈礦”出讓

  10月23日,中國自然資源報記者從分析研討會上了解到,《意見》發布實施以來,各地積極推進“凈礦”出讓。特別是砂石土采礦權、海砂采礦權和海域使用權聯合招拍掛等“凈礦”出讓,許多省份都進行了有益的探索。但受多方面條件影響,這項改革在各地的進展情況不盡相同。

  浙江是最先提出“凈采礦權”概念的省份,時間可追溯到2013年。今年4月,浙江省自然資源廳發文貫徹落實《意見》要求時,提出進一步加強“凈礦”出讓,以“用地用林有保障,無干擾無障礙無糾紛地順利進場施工并能直接辦理礦業權登記”為標準,打造“凈礦”出讓升級版。5月1日以來,全省共以“凈礦”方式出讓礦業權11宗,其中采礦權10宗,均為建筑用凝灰巖。

  湖北是中辦、國辦確定的6個礦業權出讓改革試點省份之一。早在2017年,湖北省就提出實行“凈礦”出讓。2018年,湖北省委辦公廳、省政府辦公廳聯合發文,確定了“凈礦”出讓的原則和相關部門職責。同年,原湖北省國土資源廳發文確定了“凈礦”出讓的程序。由于基礎良好,《意見》實施后,湖北全面快速推進“凈礦”出讓,截至目前共以“凈礦”方式出讓礦業權113宗,其中大部分是建筑石料。

  2017年以來,廣西先后在南寧、百色、欽州三市試點“凈礦”出讓,目前已成功出讓礦業權5宗,包括石灰巖采礦權3宗、海砂采礦權2宗。值得一提的是,廣西在全國首創海砂采礦權和海域使用權聯合出讓,受到自然資源部的肯定。為鞏固成果,廣西2019年在14個地級市全面推廣“凈權”出讓試點,要求2021年前每市平均完成1~2個試點;2022年起砂石土采礦權一律實行“凈礦”出讓。

  作為能源大省,山西省重點對競爭出讓的煤層氣礦業權實行“凈礦”出讓。為確保成效,一是競爭出讓的煤層氣礦業權,均在煤炭等礦業權空白區設置;二是扎實做好各類保護區核查,在前期工作中專函征求省直相關廳局、地方政府、市直單位意見,對擬出讓煤層氣區塊涉及的各類保護區進行扣除、避讓處理。2020年7月,山西廳將部分煤層氣礦業權登記權限委托給晉城市局,明確要求晉城市局按照《意見》精神,積極開展“凈礦”出讓試點。

  2019年以來,黑龍江省有序推進砂石土、大理巖、煤炭等礦業權“凈礦”出讓試點。具體做法是:從以往國家或省級財政出資的地質勘查項目中,選擇蘿北縣云山林場東石墨礦普查等14宗地勘項目區塊作為擬出讓區塊。在完成一系列前期工作后,從14宗區塊中選出4宗進行出讓,最終成交了2宗。

  《意見》發布實施后,江西省積極推進“凈礦”出讓,明確自2020年5月1日起,縣級自然資源部門發證的砂石土等直接出讓采礦權的礦產資源,應采取“凈礦”方式出讓。7月14日,九江市彭澤縣一宗建筑石料用灰巖礦以“凈礦”方式出讓,獲得收益16.79億元。

  礦業在江蘇屬于相對較小的產業,目前全省僅有91宗探礦權和247宗采礦權。盡管如此,江蘇省也在積極推進礦產資源管理改革,2019年以“凈礦”方式出讓了淮安市1宗鹽礦采礦權,實現了零的突破。

  貴州省近年來積極探索,基本建立了“保障供給、建庫儲備、政府統籌、聯查聯審、平臺交易、市場決定、合同管理”的“凈礦”出讓流程?!兑庖姟钒l布實施后,貴州加快推進砂石土、礦泉水、地熱等采礦權“凈礦”出讓,取得了明顯成效。

  涌現出一批好的做法和經驗

  構建各方協調聯動的工作機制,是保障“凈礦”出讓有序推進的關鍵一步。中國自然資源報記者從分析研討會上了解到,浙江、江西等省份在這方面積累了較好的經驗。

  浙江廳通過構建“政府負責、部門協同、公眾參與、社會監督”的“凈礦”出讓工作機制,基本實現了三個“到位”。一是權屬調查和政策處理到位。明確“凈礦”出讓所涉及的礦區范圍或影響范圍內的土地、地面附著物及固定資產的權屬調查認定,土地及其附著物的相關補償事項,均由當地政府落實,并將認定結果在擬出讓采礦權所在地的鄉鎮、村社張貼公示。二是“凈礦”出讓涉及部門意見到位。明確由礦山開采涉及的當地政府部門包括生態環境、公安、應急管理、林業等,以及礦業權所在地鄉鎮政府,對擬出讓礦區進行實地踏勘。參加踏勘的部門和單位簽署書面意見,當地自然資源部門存檔備查。相關部門明確同意后,才能公開出讓采礦權。三是礦業權出讓交易程序到位。當地自然資源部門完成前期工作后,委托交易中心組織交易。交易中心嚴格按出讓程序編制相關材料,并在網上交易系統發布出讓公告,組織網上交易。交易過程按規范流程實施系統全自動控制,從公告信息發布、申請,到競價、成交,涵蓋交易全過程,按設定程序通過系統封閉運行。競買人競得成功后,到交易中心進行資格復核并簽訂相關文書,完成出讓交易。

  江西省瑞昌市建立了適合當地實際的“凈礦”出讓工作機制,一是明確了各相關部門職責;二是成立了以市長為組長的“凈礦”出讓領導小組;三是實行“凈礦”出讓項目推進制度,成立項目指揮部,相關單位抽調人員現場辦公,制定項目清單和時間節點等。

  用地用林用草等手續的銜接處理,是“凈礦”出讓工作的一大難點。針對此,2019年以來,黑龍江廳就礦、地、林一體化聯合審批進行專題研究,多次召開由省林草局、省林業規劃院、省廳相關處室、自然資源數據中心等單位參加的會商會議,最終商定由省廳負責與省林草局建立有效的數據連接會審通道,實現林業、草原、濕地數據共享、實時更新,部門聯動配合,由此初步建立了礦、地、林一體化聯合審批機制。隨后,黑龍江廳發文明確,礦業權出讓確定受讓主體后,簽訂合同前,受讓人可同步向各級自然資源、林草部門申請辦理用地、用林、用草等手續,其他事項由自然資源部門牽頭協調解決。

  在“凈礦”出讓中,如何做好空間避讓,確保擬出讓礦業權在規劃上“干凈”,也是公認的一大工作難點。

  為防止擬出讓礦業權進入各類保護區,山西省自然資源、生態環境、林草、水利、住建、文物六部門聯合出臺了《關于加強對探礦權采礦權建設項目用地與各類保護區重疊情況進行聯合核查的通知》。聯合核查范圍包括:地質遺跡保護區、飲用水水源保護區、自然保護區、森林公園、濕地公園、國家一級公益林、泉域重點保護區范圍、風景名勝區、不可移動文物保護范圍等。

  廣西在開展海砂采礦權和海域使用權聯合招拍掛之前,由自然資源主管部門聯合資源所在地政府進行實地踏勘,同時征求有關部門意見,確保劃定的礦區范圍符合自治區海洋功能區劃、海洋主體功能區規劃、海砂開采規劃。同時,符合保護海洋生態環境要求,與自然保護區、生態保護紅線等不重疊。

  “凈礦”出讓改革成效初顯

  分析研討會上,自然資源部礦業權管理司主要負責同志指出,“凈礦”出讓是一件大事、好事,也是一件難事。說是大事,是因為“凈礦”出讓是貫徹落實黨中央、國務院要求,深化礦產資源管理制度改革的具體行動之一。黨的十八大以來,黨中央、國務院圍繞礦產資源管理改革作了一系列重大決策部署,要求充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用,深化“放管服”改革,進一步完善礦產資源管理。“凈礦”出讓作為礦業權管理的一項制度創新,正是國務院一再強調的精簡要件“優化流程、強化服務、提高效率”在礦產資源管理領域的落地執行。說是好事,是因為“凈礦”出讓在維護礦產資源國家所有者權益、礦業權人權益、礦區群眾權益等方面發揮著重要作用。說是難事,是因為“凈礦”出讓涉及多個部門以及諸多法律、部門規章和規范性文件,協調推動難度大。

  他的話引起了與會代表們的共鳴。大家紛紛結合各地實踐,介紹了“凈礦”出讓這項改革帶來的成效。

  首先,實行“凈礦”出讓后,市場配置資源的決定性作用得到彰顯。據貴州、湖北等省份的與會代表反映,過去,礦山企業特別是外地企業,對競得采礦權后能否順利與相關權利人協商解決辦礦手續缺乏把握,常常知難而退,由此可能導致出現采礦權市場競爭不充分、資源價值不能充分體現的情形。相比之下,由于“凈礦”出讓在前期工作中,妥善解決了采礦權人與相關方之間的利益關系,使得礦山企業不再受土地、地面附著物及固定資產等權益的制約,客觀上保證了市場競爭充分,有效發揮了市場在礦產資源配置中的決定性作用。

  其次,實現“多規合一”審查,有利于促進礦業可持續發展。如,浙江省在“凈礦”出讓過程中,自然資源、發展改革、經信、生態環境、水利、林草等相關部門依法依規對采礦權設置條件進行審查,多部門共同審核把關,實質上完成了采礦權“多規合一”設置審查,包括兩大規劃體系審查:工業及產業規劃、國民經濟和社會發展規劃等經濟社會發展規劃審查,以及土地利用總體規劃、礦產資源總體規劃、城鄉規劃、生態紅線區域保護規劃、水土保持規劃、林業規劃等空間規劃審查。“多規合一”審查強化了規劃對采礦權設置的剛性約束,有利于推動形成符合生態文明建設要求的礦業發展模式。

  再次,“凈礦”出讓兼顧各方利益,有利于維護公開、公正、公平的礦業權交易秩序。對政府而言,通過“凈礦”出讓可以獲得較高溢價,更好地維護國家自然資源資產所有者權益。如,山西省榆社—武鄉煤層氣勘查項目實行“凈礦”出讓,掛牌起始價為9000萬元,經過174輪競價,最終以6.26億元出讓。又如,浙江省寧波市鄞州區金童山礦地綜合開發利用項目建筑用石料礦實行“凈礦”出讓,起始價為4.0億元,經過116輪競價,最終以15.58億元出讓。

  對礦業權人而言,一方面“凈礦”出讓可有效解決采礦權競買人之間或競買人與出讓人之間的信息不對稱問題,有助于他們在參加采礦權競買之前可以充分評估競得采礦權的成本、風險和預期收益,從而作出正確的投資決策。另一方面,由于政府開展前期工作時,統籌考慮了礦產開發利用方案、礦山地質環境保護和土地復墾方案、水土保持方案、環境影響評價、安全評價、礦山初步設計方案等采礦作業相關法定要件的編制和評審備案工作,事先做好了不同部門之間的溝通協調,從而降低了礦業權人因上述情形無法在合理期限內開采作業的風險。

  對礦區群眾而言,“凈礦”出讓可以保障他們的知情權,無需再與礦業權人進行拉鋸式的談判,而由政府按照“公開、公平、公正”的原則組織簽訂安置補償協議,盡可能避免權益受損。

  此外,“凈礦”出讓還可以有效規避礦業權交易中的違法違規行為。據廣西廳與會代表介紹,“凈礦”出讓是廣西推進自然資源領域掃黑除惡的有力措施之一。由于“凈礦”出讓在維護礦業權市場秩序、優化營商環境方面成效顯著,廣西自然資源廳被評為2019年度“全國掃黑除惡專項斗爭先進單位”。

  遇到的主要難題和對策建議

  《意見》實施以來,各地在推進“凈礦”出讓過程中,也遇到了一些政策層面和操作層面的障礙和難題。分析研討會上,與會代表們深入剖析難點并提出了對策建議。

  礦業用地保障問題?!兜V產資源法實施細則》明確,“采礦權人享有根據生產建設的需要依法取得土地使用權的權利”。但在具體工作中,受相關法律法規、規劃及用地用林指標等因素影響,采礦權人難以按照建設用地要求取得土地使用權,按照臨時用地審批又缺少法律依據,面臨用地用林違法違規風險,監管難度較大。針對此,與會代表提出了一些建議。比如,加快修法進程,實施采礦權和建設用地使用權、林地使用權聯合出讓;又如,未來在國土空間規劃編制或修編時,將礦業用地納入規劃目錄,指導企業綜合運用臨時用地、先行用地、存量地等政策,及時申報、合法用地。

  政策法規銜接問題。從現行情況看,“凈礦”出讓涉及礦產資源、土地、林草和生態環境等,分別由《礦產資源法》《土地管理法》《森林法》《草原法》《環境保護法》《自然保護區條例》等不同的法律法規進行調整,各部門政策要求不同、歸口不同、標準不同。針對此,與會代表建議呼吁做好政策法規銜接,盡快對上述法律及各自配套法規文件在礦產資源勘查開發利用中的關于允許、限制、禁止開發利用礦產資源的規定條款,進行統一合理設置。

  部門協調配合問題。礦業企業生產前,需要辦理項目可研、立項備案、建設用地批準書、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、不動產權證書、采礦許可證、全國工業產品生產許可證等20余個審批事項,需要由發展改革、生態環境、自然資源、工商、安監、質監、水務、林草等部門按照各自職責分別辦理所需手續。各部門間要件要求不一,企業溝通協調難度較大。針對此,與會代表建議,加快推進各部門數據共享和規則統一,將所有審批事項放在同一平臺上,開展一體化聯合審批。

  前期工作經費問題。在前期工作中,各地政府投入了大量經費,但這項支出與礦業權出讓收益分開,礦業權出讓收益按照要求須上繳專庫,前期工作經費不能列入礦業權出讓收益。針對此,與會代表建議,將“凈礦”出讓前期工作經費納入成本,并與礦業權出讓收益分開,待礦業權成交后,由競得人分別繳納相關費用,前期工作費用上繳地方財政。

  地方政府積極性問題。按照目前的礦業權收益分配辦法,地方政府獲得的比例較少,而“凈礦”出讓的前期工作以及未來的礦山地質環境恢復治理等成本,都需要地方政府負擔,因此推動礦業權出讓的積極性不高。針對此,與會代表建議,合理調整采礦權出讓收益分成比例,給予地方更大的財政支持力度。

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